ALGUNAS IDEAS SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY ORGANICA DE EDUCACION

Abogado Gerardo Aponte Carmona
01/08/2009

ALGUNAS IDEAS SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY ORGANICA DE EDUCACION.
CAPITULO I
DEL INCUMPLIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE LA LEY.
Primero: Que en las primeras horas del catorce de agosto de 2009, la Asamblea Nacional sancionó la nueva Ley Orgánica de Educación (LOE), en reemplazo de la anterior LOE, vigente desde 1980. El presidente Hugo Chávez promulgó la norma el quince de agosto y ese mismo día apareció publicada en la Gaceta Oficial.
El recuento de la formación de la LOE, se inicia el seis de agosto de 2009. La iniciativa fue votada favorablemente y por unanimidad en una irregular primera discusión. Es de destacar que el texto carecía de exposición de motivos, objetivos, análisis sobre el impacto económico y otras consideraciones requeridas a tenor de lo que dispone el Reglamento de Interior y Debates de la Asamblea Nacional.
Se inició un breve período de divulgación del PLOE para recoger las opiniones de grupos interesados y de la ciudadanía en general.
No duró mucho esta etapa consultiva, en realidad sólo cuatro días: del lunes 10 al jueves 13 de agosto, fecha en que se presentó en la plenaria de la Asamblea Nacional para darle la segunda discusión y finalmente sancionarla en la madrugada del 14 de agosto de 2009.
No cabe duda que el tramo final de debate, aprobación, sanción, ejecútese y publicación de la LOE fue resuelto en forma perentoria, probablemente para evitar el escalamiento del conflicto.
Segundo: Con estas conductas, tanto la Comisión de Educación, como la propia Asamblea Nacional incurrieron en los siguientes:
1. No cumplieron con el proceso de formación de leyes contemplado en la Constitución de 1999[1]. En todo caso aparentaron cumplirlo. Constitucionalmente no es suficiente aparentar que se cumple con el procedimiento, lo debido es cumplir estrictamente con ese procedimiento, de modo que el resultado final: la LOE, pueda ser efectivamente reconocida y tenida como Ley de la República.
2. No cumplieron con el proceso de formación de leyes contemplado en el Reglamento de Interior y Debates de la Asamblea Nacional[2]. En todo caso aparentaron cumplirlo. Constitucionalmente no es suficiente aparentar que se cumple con el procedimiento, lo debido es cumplir estrictamente con ese procedimiento, de modo que el resultado final: la LOE, pueda ser efectivamente reconocida y tenida como Ley de la República.
3. No cumplieron con el deber constitucional de consultar a los sectores interesados en el proceso de formación de la LOE. Por el contrario, cercenaron, impidieron, obstaculizaron[3] el ejercicio de la Garantía de Participación Ciudadana en la actividad pública.
4. Fue inobservado el Principio de Supremacía Constitucional. Es claro que la Constitución es la ley suprema, por imperio de la lógica[4] y de la ley misma expresada en su más alto nivel: así la Constitución manda que “Artículo 7. La Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución”.
5. Como consecuencia tenemos que la LOE, tiene apariencia de legitimidad, pero en la realidad no es así. La LOE es fruto de un proceso legislativo inconstitucional.

CAPITULO II
DE LA COLISION DE LA LEY ORGANICA DE EDUCACION CON LA CONSTITUCION DE 1999.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que “El derecho a la educación previsto en los artículos 102 y 103 de la Constitución, constituye, dada su naturaleza prestacional, una función indeclinable del Estado, el cual está obligado a desarrollar instituciones y servicios que garanticen a todas las personas el acceso, permanencia y culminación de su formación educativa, así como, el establecimiento de mecanismos de ordenación, control y protección que garanticen el disfrute efectivo de dicho derecho.
De acuerdo con lo anterior, el derecho de todas las personas a la educación, concebido como un derecho humano, deber social, servicio público e instrumento del conocimiento científico, humanístico y tecnológico al servicio de la sociedad (artículo 102 de la Constitución), dada su proyección colectiva, presupone la existencia de un interés supraindividual que adquiere relevancia propia, más allá de la suma de los derechos e intereses subjetivos de los particulares que se vean afectados por un hecho lesivo específico"[5].
En consideración a lo anterior y de manera preliminar, estimamos que coliden con las normas y principios constitucionales los siguientes:
1. Art. 5, por cuanto el “Estado Docente” no es descentralizado, a pesar del mandato constitucional. Es simplemente concurrente.
2. Art. 5, por cuanto el “Estado Docente” no contempla el aspecto académico y la reconocida moralidad (art. 104 constitucional) de los agentes del servicio público educativo.
3. Art. 6.1.e, la continuidad del servicio educativo puede afectar el derecho a la huelga contemplado en el artículo 97 constitucional.
4. Art. 15.1, ya que la sociedad venezolana debe responder exclusivamente a los fines comprendidos en el Artículo 3 constitucional: la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes consagrados en esta Constitución.
5. Art.15.2., ya que se hace mención a una figura que ni siquiera aparece en el texto constitucional (el denominado Poder Popular).
6. Art.15.9, ya que el servicio público educativo de conformidad con los postulados constitucionales no está concebido para favorecer alguna “estructura socioeconómica incluyente y un nuevo modelo productivo social, humanista y endógeno”.
7. Art.18, se considera corresponsables en la educación a los integrantes del “Poder Popular”, suerte de expresión institucional que no aparece contemplada en el texto constitucional. Ni siquiera se contempla dentro de los responsables del servicio público educativo según el texto constitucional.
8. Art.19, atribuye la gestión educativa a otras personas y “colectivos” distintos a los que establece el 104 constitucional que hace referencia exclusivamente a que “La educación estará a cargo de personas de reconocida moralidad y de comprobada idoneidad académica.”
9. Art.20 1. y 20. 2, deja de lado el mandato contenido en el 102 constitucional que establece “El Estado, con la participación de las familias y la sociedad, promoverá el proceso de educación ciudadana de acuerdo con los principios contenidos de esta Constitución y en la ley”. Atribuye esta responsabilidad indebidamente a otras personas y “diferentes organizaciones comunitarias” que no concede la Constitución de 1999.
10. Art. 23, contempla una limitación al ejercicio de la libertad económica (art. 112 constitucional) ya que obliga a la construcción de edificaciones educativas, sin mencionar la contraprestación económica por esta actividad. Pareciera que es una obligación y es gratuita además.
11. Art. 30, contempla el fundamento de la educación militar en el pensamiento y la acción del Libertador, pero agrega a Simón Rodríguez, Ezequiel Zamora y otros más, colidiendo con el postulado del artículo 1 constitucional que concentra el fundamento de la República exclusivamente en la llamada doctrina “bolivariana”.
12. Art. 32, la llamada “socialización” del “conocimiento en la sociedad”, no está contemplado dentro de los principios constitucionales sobre la actividad universitaria.
13. Art. 32, no deja expresamente establecido que la educación universitaria pueda ser ofrecida por instituciones privadas, tal y como lo contempla el 106 constitucional. Agrava esto la inclusión del llamado “carácter público” que contiene el artículo 33 de la LOE.
14. Art. 34, colide con el concepto de autonomía contemplado en el texto constitucional. Favoreciendo con ello una especie de régimen transitorio mientras se sanciona el texto del subsistema educativo universitario. Permitiendo incluso la existencia de instituciones, mecanismos y situaciones sin mayor definición. Ejemplo, programas de formación, participación de las comunidades, existencia de mecanismos para revocar mandatos de las autoridades universitarias. Todo lo cual contraviene el Principio de Certeza y de Seguridad Jurídica.
15. Art. 35, crea una categoría diferente a la libertad de pensamiento (favorecida por el texto constitucional: “Artículo 57. Toda persona tiene derecho a expresar libremente sus pensamientos, sus ideas u opiniones de viva voz, por escrito o mediante cualquier otra forma de expresión, y de hacer uso para ello de cualquier medio de comunicación y difusión, sin que pueda establecerse censura…”) que consiste en una “libertad intelectual”.
16. Art. 35, contempla varias posibles “leyes especiales” de las que se mencionan temas y conceptos generales, con ello se favorece la inseguridad jurídica.
17. Art. 35.8, contempla la posibilidad de favorecer tratos discriminatorios o especiales para acceder a carreras en razón de se “naturaleza, alcance, impacto social e interés nacional”.
18. Art. 36, la definición de libertad de cátedra no necesariamente contempla la libertad de pensamiento.
19. Arts. 37, 38, 39, 40, 41 y 42, tienen en común el ejercicio de la actividad del control por parte del Estado. Esto contraviene el dispositivo constitucional (art. 104) que propugna que “El Estado estimulará su actualización permanente y les garantizará la estabilidad en el ejercicio de la carrera docente, bien sea pública o privada, atendiendo a esta Constitución y a la ley, en un régimen de trabajo y nivel de vida acorde con su elevada misión”.
20. Disposición Transitoria 4ta, favorece la regulación de la actividad docente mediante un reglamento provisorio a pesar de ordenar que se dicte una Ley Especial. Esta contradicción colide con el mandato constitucional del 104 que reserva “exclusivamente” a una ley todo lo relativo al ingreso, promoción y permanencia en el sistema educativo.

CAPITULO III
ALGUNOS ELEMENTOS A CONSIDERARSE PARA LA PRESENTACIÓN DE UNA “ACCIÓN POPULAR DE INCONSTITUCIONALIDAD”.
1. ¿En qué consiste el Principio de Supremacía Constitucional?
Según la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justica de Venezuela,
“La Constitución es suprema en tanto es producto de la autodeterminación de un pueblo, que se la ha dado a sí mismo sin intervención de elementos externos y sin imposiciones internas. Así, la Constitución viene a ser, necesariamente, la norma fundamental a la cual se encuentran vinculadas las múltiples formas que adquieren las relaciones humanas en una sociedad y tiempo determinados[6].
De allí que la Constitución ostente, junto con el ordenamiento jurídico en su totalidad, un carácter normativo inmanente; esto es, un deber ser axiológico asumido por la comunidad como de obligatorio cumplimiento, contra cuyas infracciones se activen los mecanismos correctivos que el propio ordenamiento ha creado. Siendo, pues, que “el Derecho se identifica precisamente por constituir un mecanismo específico de ordenación de la existencia social humana” (Cf. F. J. Ansuátegui y otros, “El Concepto de Derecho” en Curso de Teoría del Derecho, Marcial Pons, pág. 17), la Constitución, también, sin que pueda ser de otro modo, impone modelos de conducta encaminados a cumplir pautas de comportamiento en una sociedad determinada[7].” Sala Constitucional, sentencia Nro. 1415, 22.11.00.
De modo que, la Asamblea Nacional al formar una Ley sin cumplir con el procedimiento constitucional estaría violando el Principio de Supremacía Constitucional. Así mismo, al incluir disposiciones en la LOE que coliden con el texto constitucional, igualmente estaría violando el Principio de Supremacía Constitucional.

2. ¿Cuáles son los tres principios básicos del ordenamiento constitucional?
Según la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justica de Venezuela,
“el de competencia, que actúa como un instrumento ordenador del ejercicio del poder una vez que éste es legitimado; segundo, el de separación de poderes, dejando a salvo la necesaria coordinación entre los mismos, así como el ejercicio de ciertas funciones que no siéndoles esenciales les cumple realizar naturalmente, con base al cual funciona un mecanismo de balance en la división del poder y de mutuos controles o contrapesos entre los órganos que lo ejercen; y tercero: el principio de ejercicio del poder bajo la ley, elemento esencial del Estado de Derecho y del sistema democrático, conforme al cual son execradas la autocracia y la arbitrariedad[8]. Dichos principios, en tanto fundamentales al Estado de Derecho, exigen la distribución de funciones entre diversos órganos y la actuación de éstos con referencia a normas prefijadas, ya sea como un modo de interdicción de la arbitrariedad o como mecanismos de eficiencia en el cumplimiento de los cometidos del Estado”. Sala Constitucional, sentencia Nro. 1415, 22.11.00.

Sólo se puede ejercer el poder bajo la autoridad de la Ley, pero debe tratarse de una Ley formada conforme a la Constitución y que recoja sus principios. De lo contrario el ejercicio del Poder no sería legal.

3. Alcance del Estado de Derecho y del Principio de Seguridad.
Según la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justica de Venezuela,
“Al Estado de Derecho le corresponde cumplir un cometido de enorme relevancia, cual es la función de garantizar la seguridad, que, junto con la función de mantener y realizar la igualdad y de preservar la libertad, forman la tríada constitutiva del contenido esencial de la legitimidad del ejercicio del poder. Esa función de seguridad es decisiva para identificar al Estado de Derecho, esto es, garantía de certeza, de saber a qué atenerse[9]”. Sala Constitucional, sentencia Nro. 1415, 22.11.00
El importante número de atribuciones, competencias, actividades y definiciones que en la LOE esperan por la sanción de leyes especiales, contribuye a fomentar un verdadero clima de inseguridad. Ambiente reñido con la naturaleza del Estado de Derecho que proclama la Constitución de 1999.

4. ¿Qué es y qué se persigue con la acción popular de inconstitucionalidad?
Según la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justica de Venezuela,
La acción popular de inconstitucionalidad, por ejemplo, se funda en que una ley o un acto, coliden con el texto constitucional. Se trata de una cuestión de mero derecho, que sólo requiere de verificación judicial en ese sentido. Tal situación que no es exclusiva de todas las acciones constitucionales, se constata también en algunos amparos, y ello no requiere de un interés personal específico para incoarla, ni de la afirmación por parte del accionante, de la titularidad sobre un derecho subjetivo material, bastando que afirme que la ley le reconoce el derecho a la actividad jurisdiccional, de allí la naturaleza popular[10] (ver Juan Montero Aroca. La Legitimación en el Proceso Civil. Edit. Civitas. 1994).
“…cualquier persona capaz procesalmente tiene interés procesal y jurídico para proponerla, sin necesidad de un hecho histórico concreto que lesione la esfera jurídica privada del accionante. Es el actor un tutor de la constitucionalidad y esa tutela le da el interés para actuar, haya sufrido o no un daño proveniente de la inconstitucionalidad de una ley. Este tipo de acciones populares es excepcional[11]”. Sala Constitucional, sentencia Nro. 1077, 22.09.00
Lo racional sería solicitar la nulidad de toda la LOE y no por parcialidades. Esta actividad podría acompañarse con una solicitud de suspensión de su aplicación mientras dura el proceso. Desde el punto de vista procesal, debería pedirse que la Sala Constitucional de tratamiento al caso como de mero derecho, a los efectos de reducir la duración del proceso judicial.

[1] Artículo 207 y siguientes de la Constitución de 1999.
[2] Artículo 130 y siguientes.
[3] Mediante diferentes actividades desplegadas, no dieron derechos de palabra suficientes, no facilitaron la intervención de los sectores vinculados al quehacer educativo y no permitieron el acceso al recinto parlamentario para participar en las sesiones de discusión del PLOE.
[4] Según Hans Kelsen, es el vértice de todo el ordenamiento jurídico.
[5] Sentencia número 149, de fecha 16 de febrero de 2004.
[6] Negritas nuestras.
[7] Negritas nuestras.
[8] Negritas nuestras.
[9] Negritas nuestras.
[10] Negritas nuestras.
[11] Negritas nuestras.